Сторінки

неділя, 15 грудня 2013 р.

Веціанська комісія про конституційну кризу в УКРАЇНІ

  • Побоюючись, що лідери та їх помічники не захочуть шукати за посиланням висновок Венеціанської комісії оприлюднюю витяг:
    Висновок
    "Про конституційну ситуацію в Україні"

    Європейська Комісія за демократію через право
    (Венеціанська комісія)

    На основі коментарів:
    Пані Анжеліка Нуссбергер (Заступник члена, Німеччина)
    Пан Джордж Папуашвілі (користувач, Грузія)
    Пан Євген Танчев (член, Болгарія)
    Пан Каарло TUORI (користувач, Фінляндія)
    Пан Дідьє MAUS (експерт, Франція)


    4. Цей висновок був прийнятий Венеціанською комісією на
    своєму 85 пленарному засіданні (Венеція, 17-18 грудня 2010 року).


    6. Венеціанській комісії було запропоновано надати висновок
    щодо:

    * конституційної ситуації в України після рішення
    Конституційного суду ( v020p710-10 ) від 30 вересня 2010 р.;

    * заходів, які необхідно вжити, щоб привести нові
    конституційні рамки у відповідність до європейських стандартів і
    норм.

    8. Сучасна конституційна історія України відзначається
    політичним протистоянням і конкуренцією між різними групами
    всередині суспільства. У 1996 році, незважаючи на окремі недоліки
    з юридичної точки зору, прийняття Конституції ( 254к/96-ВР )
    розглядалося як важливий крок у створенні базової інституційної
    структури країни і характеру нової держави.

    10. У своєму Висновку 1997 р. щодо Конституції 1996 року
    ( 254к/96-ВР ), Комісія зазначила, що "хоча Конституцією
    запроваджується сильна виконавча влада під керівництвом потужного
    Президента, присутні стримування і противаги, що має запобігти
    зверненню до авторитарних рішень. Принцип верховенства права також
    чітко відображено в тексті Конституції. Створення демократичного
    місцевого самоврядування, а також важлива роль, відведена
    Конституційному Суду, має сприяти створенню демократичної культури
    в Україні". Комісія також відзначила, проте, що "ряд положень
    Конституції залишаються незадовільними з юридичної точки зору. Ці
    недоліки мають політичні причини і можуть бути пояснені тим, що це
    було необхідно для досягнення політичного компромісу з тим, щоб
    була ухвалена Конституція".

    12. На практиці, однак, Конституція 1996 року ( 254к/96-ВР )
    призвела до концентрації влади в руках президента і до постійної
    конфронтації між законодавчою та виконавчою гілками влади.

    15. Конституція 1996 року ( 254к/96-ВР ) була змінена в
    грудні 2004 року Законом про внесення змін до Конституції N 2222
    ( 2222-15 ). Конституційні зміни надали потужний імпульс для
    трансформації української політичної системи від
    президентсько-парламентської системи до більш парламентської. У
    своєму висновку на зміни до Конституції України, прийняті 8 грудня
    2004 року, Комісія високо оцінила позитивні зміни, пов'язані з
    цими поправками, зокрема, "збільшення парламентських рис
    політичної системи". Попередні дуже сильні повноваження президента
    були суттєво ослаблені, але в дещо нелогічний спосіб. На думку
    Комісії, за Конституцією 2004 "ряд положень, таких, як надання
    права законодавчої ініціативи і Кабінету міністрів і Президенту,
    роль президента в зовнішній і оборонній політиці може призвести до
    необґрунтованих політичних конфліктів і тим самим підірвати
    необхідне зміцнення верховенства права в країні. У цілому,
    прийняті конституційні зміни ще не повністю відповідають меті
    конституційної реформи, результатом якої має стати створення
    збалансованої і функціональної системи управління".

    19. В кінці 2007 року, 102 депутати звернулися до
    Конституційного Суду України (далі - КСУ) з поданням про визнання
    закону про внесення змін до Конституції України N 2222 ( 2222-15 )
    неконституційним. Автори стверджували, що при ухваленні закону був
    порушений порядок його розгляду і прийняття, оскільки він був
    прийнятий в грудні 2004 року без отримання обов'язкового висновку
    Конституційного Суду України щодо його відповідності зі статтями
    157 і 158 Конституції ( 254к/96-ВР ) (відповідно до вимог статті
    159 Конституції). У своїй ухвалі ( va06u710-08 ) від 5 лютого
    2008 року Конституційний Суд України заявив, що, коли закон N 2222
    набув чинності 1 січня 2006 року, його положення стали складовою
    частиною Конституції, а сам Закон втратив свою чинність. Таким
    чином, Суд відхилив це подання через його невідповідність вимогам
    до конституційного подання, передбаченим статтею 39 Закону про
    Конституційний суд ( 422/96-ВР ).

    25. Згодом, у липні 2010 року, 252 народних депутати України
    звернулися до Конституційного суду з проханням визнати таким, що
    не відповідає Конституції закон про внесення змін до Конституції
    N 2222 ( 2222-15 ) (далі "Закон N 2222"). Знову ж, підставою для
    визнання неконституційним цього Закону стало порушення
    конституційної процедури його прийняття (тобто стаття 159
    Конституції) ( 254к/96-ВР ).

    26. Як згадувалося вище, 30 вересня 2010 року Конституційний
    Суд України прийняв рішення (далі "Рішення 30 вересня")
    ( v020p710-10 ) про визнання закону N 2222 ( 2222-15 )
    неконституційним "через порушення конституційної процедури його
    розгляду і прийняття". Головним аргументом є те, що Верховна Рада
    перевищила свої повноваження, закріплені у статті 159 Конституції
    ( 254к/96-ВР ), оскільки вона не може змінити Конституцію без
    висновку Конституційного суду. Справді, у відповідності зі статтею
    159 Конституції, проект закону про внесення змін до Конституції
    може бути розглянутий Верховною Радою "після отримання висновку
    Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту
    вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції". У зв'язку з цим,
    Конституційний суд може проаналізувати три питання: чи не
    "скасовуються або обмежуються права людини і громадянина? Чи не
    спрямовані зміни до Конституції на ліквідацію незалежності чи на
    порушення територіальної цілісності України? Чи не вносилися
    раніше такі конституційні зміни?

    28. На підставі позиції Конституційного суду, висловленій в
    рішенні 30 вересня ( v020p710-10 ), здається, що з 1 жовтня
    2010 року в Україні в силі варіант Конституції 1996 року
    ( 254к/96-ВР ).

    30. Не існує загальноприйнятого стандарту в порівняльному
    конституційному праві стосовно участі конституційних судів у
    конституційному процесі внесення змін до Конституції
    ( 254к/96-ВР ). У своїй останній доповіді про конституційні зміни,
    Венеціанська комісія зазначила, що в той час як деякі європейські
    країни явно передбачають таку можливість, судовий перегляд
    прийнятих конституційних змін є відносно рідкісним процедурним
    механізмом. У деяких країнах, судовий перегляд конституційних змін
    в теорії можливий, але ніколи не застосовувався на практиці. В
    інших країнах, він був відхилений на тій підставі, що суди як
    державні органи не можуть ставити себе вище конституційного
    законодавця, який діє як конституційна влада. Системою, яка рішуче
    відкинула судовий перегляд конституційних змін, є французька
    система, за якої такий перегляд не входить до компетенції
    Конституційного суду (або будь-якого іншого суду), оскільки
    конституційний законодавець є сувереном, тому конституційні зміни
    не можуть бути предметом розгляду інших органів (які самі створені
    відповідно до Конституції).

    31. Хоча українські Конституції ( 254к/96-ВР ) (у обох
    версіях, і 1996 і 2004) явно передбачають обов'язковий попередній
    розгляд проекту закону про конституційні поправки (див. вище,
    пункт 24), вони нічого не говорять про можливість КСУ переглядати
    конституційні поправки, після того як вони вступили в силу. У
    2006 році змінами до Закону про Конституційний Суд України
    ( 422/96-ВР ) спеціально були виключені "закони України, якими
    вносяться зміни до Конституції України" з юрисдикції КСУ.

    32. Такий перегляд став можливим завдяки рішенню КСУ,
    прийнятому в червні 2008 року ( v013p710-08 ), згідно з яким суд
    визнав положення Закону про Конституційний суд ( 422/96-ВР )
    неконституційним.

    33. У зв'язку з цим, Венеціанська комісія відмічає очевидні
    невідповідності в прецедентному праві КСУ: як згадувалося вище, в
    рішенні прийнято всього за чотири місяці до цього (у лютому
    2008 року), КСУ відзначив, що після набуття ними чинності,
    конституційні зміни стали невід'ємною частиною Конституції
    ( 254к/96-ВР ) і Закон ( 422/96-ВР ), яким вони внесені, припиняє
    своє існування (див. вище, у пункті 19 цього висновку).

    34. Комісія також відзначає, з деяким подивом, що рішення від
    30 вересня ( v020p710-10 ) не містить відсилань до рішення лютого
    2008 року і не пояснює різницю між конституційним поданням
    2007 року, і поданням липня 2010 року.

    35. Вона також вважає вельми незвичайним, що такі далекосяжні
    конституційні зміни, які зокрема передбачають зміну політичної
    системи країни - від парламентської системи до
    парламентсько-президентської - були оголошені неконституційними
    рішенням Конституційного суду через 6 років. Комісія відзначає,
    при цьому, що ні Конституція України ( 254к/96-ВР ), ні Закон про
    Конституційний Суд ( 422/96-ВР ) не передбачає граничного терміну
    для оскарження конституційності закону до КСУ.

    36. Оскільки Конституційні суди зобов'язані діяти в рамках
    Конституції ( 254к/96-ВР ) і не можуть стояти над нею, такі
    рішення порушують важливі питання щодо демократичної легітимності
    та верховенства права.

    37. Цілком очевидно, що зміна політичної системи країни, яка
    ґрунтується на рішенні Конституційного Суду, не має такої
    легітимності, яка може бути досягнута тільки в результаті
    звичайної конституційної процедури внесення змін до конституції і
    попереднього відкритого і всебічного громадського обговорення. Як
    підкреслювалося у Висновку Комісії 2005 року щодо внесення змін до
    Конституції України ( 254к/96-ВР ) "надання часу, необхідного для
    пошуку реального консенсусу між усіма політичними силами і
    громадянським суспільством для збалансованої та узгодженої
    конституційної реформи забезпечили б легітимність нової
    Конституції і політичної системи в Україні".

    2) Правові наслідки рішення Конституційного суду

    40. Основним наслідком Рішення Конституційного Суду
    ( v020p710-10 ) від 30 вересня є відновлення раніше існуючих
    правових норм Конституції 1996 року ( 254к/96-ВР ).

    42. Хоча українська Конституція ( 254к/96-ВР ) не містить
    конкретних положень щодо цього питання, рішення від 30 вересня
    ( v020p710-10 ) дає відповідь на це питання у своїй мотивувальній
    частині, де зазначається, що "... визнання Закону N 2222
    ( 2222-15 ) неконституційним у зв'язку з порушенням процедура його
    розгляду та прийняття означає поновлення попередньої редакції норм
    Конституції України, які були змінені і виключені Законом N 2222
    (стор. 12)".

    64. Основною проблемою в Україні протягом більше як
    десятиліття були недієздатні інституції, нестача стримувань і
    противаг, особливо щодо повноважень Президента, постійні зіткнення
    між державними органами та інтенсивні суперечки щодо Конституції
    ( 254к/96-ВР ). Враховуючи нинішні політичні реалії, посилення
    повноважень президента може стати перешкодою для створення справді
    демократичних структур і в кінцевому підсумку призвести до
    надмірно авторитарної системи, про що уже зазначалося у висновку
    Венеціанської комісії щодо проекту Конституції України, схваленому
    11 березня 1996 року.

    66. На думку Венеціанської комісії, всеосяжна конституційна
    реформа в Україні повинна зміцнити стабільність, незалежність та
    ефективність державних інститутів за допомогою чіткого розподілу
    повноважень та ефективних стримувань і противаг. Вона також має
    запровадити додаткові механізми і процедури парламентського
    контролю за діями і намірами виконавчої влади.

    ВИСНОВОК

    69. Сучасна конституційна історія України відзначена
    постійними викликами і спробами знайти правильний баланс
    повноважень між Президентом, Кабінетом Міністрів і парламентом.
    Дуже швидко стало очевидним, що текст Конституції 1996 року
    ( 254к/96-ВР ), беручи до уваги реалії в Україні, не здатний
    забезпечити достатні стримування і противаги, і що існує небезпека
    авторитарної президентської системи. Венеціанська комісія у
    зв'язку з цим вже в 2003 році висловилася на підтримку зусиль щодо
    конституційної реформи. Ці зусилля призвели до прийняття в
    2004 році змін до конституції. Зміни, принесені цими поправками до
    Конституції можна було вітати як такі, в принципі, однак не можна
    було назвати їх логічними (когерентними) або чітко продуманими.
    Тому ці зміни призвели до зростання напруженості, особливо між
    Президентом і Кабінетом Міністрів.

    70. Відновлення за рішенням Конституційного Суду України
    ( v020p710-10 ) варіанту Конституції 1996 року ( 254к/96-ВР )
    ставить питання про легітимність дій у минулому, оскільки
    інституції України працювали протягом кількох років на основі
    конституційних норм, пізніше визнаних неконституційними. Це також
    ставить питання легітимності щодо діючих державних інституцій,
    оскільки і президент і парламент були обрані відповідно до
    конституційних норм, які більше не визнаються дійсними. Президент
    України, після цього рішення, має набагато більше повноважень, ніж
    могли передбачити виборці, коли він обирався. Діяльність основних
    державних органів у даний час базується на основі правил, змінених
    судом, а не на правилах, змінених Верховною Радою України як
    демократичним легітимним органом.

    73. На думку Венеціанської комісії, недавня політична та
    конституційна кризи в Україні ще раз показали, наскільки терміново
    істинна і всеосяжна конституційна реформа необхідна в цій країні.
    Комісія закликала до такої реформи вже кілька разів, і підкреслила
    необхідність забезпечення легітимності будь-якої конституційної
    реформи в Україні. Така легітимність може бути досягнута, тільки
    якщо конституційні зміни будуть внесені після широкої, відкритої
    та вільної суспільної дискусії за участю опозиції та
    громадянського суспільства, і в суворій відповідності з
    конституційними положеннями про внесення змін на основі рішень
    кваліфікованої більшості Верховної Ради. Конституція
    ( 254к/96-ВР ), яка не базується на великій угоді всіх діючих
    політичних гравців у країні не може привести до політичної
    стабільності, що ми бачили протягом останніх років.

    74. Венеціанська комісія настійливо закликає Українську владу
    забезпечити, щоб така конституційна реформа була спрямована на
    ефективне посилення стабільності, незалежності та ефективності
    державних органів через чіткий розподіл повноважень та ефективні
    стримування та противаги. Вона також має запровадити додаткові
    механізми та процедури парламентського контролю над діями та
    намірами виконавчої влади. Така конституційна реформа також має
    включати зміни до положень щодо правосуддя з тим, щоб "закласти
    солідний фундамент для сучасного та ефективного судочинства у
    повній відповідності з Європейськими стандартами".

Немає коментарів:

Дописати коментар